16 Août 2010
L’Algérie est engagée dans le processus d’intégration au système commercial multilatéral depuis juin 1987. Mais, en réalité, les négociations s’engagent concrètement à partir de la présentation par l’Algérie de son aide-mémoire du commerce extérieur en juillet 1996 puis de la tenue de la première réunion du Groupe de travail en avril 1998. La période allant de juin 1987 à juillet 1996 ayant été marquée par un seul acte, le dépôt de la demande d’adhésion.
Avant d’en venir aux tenants et aux aboutissants de la demande d’adhésion de l’Algérie à l’OMC, voyant d’abords en quoi consiste une adhésion à l’OMC.
Alors que l’accession à l’ONU ou à des organisations régionales se fait de façon quasi-automatique et dans des délais assez courts, l’accession à l’OMC est une procédure complexe et sans limite de durée. De plus, l’existence d’une procédure unifiée et codifiée ne conduit pas nécessairement à un schéma standardisé d’accession mais plutôt à une procédure au cas par cas. D’une part, cela tient à la nature de l’organisation, pilotée par ses membres. D’autre part, cela est lié à la vocation finale de la procédure qui est d’ajuster les politiques des pays candidats aux conditions et normes de fonctionnement du régime commercial multilatéral de l’OMC en matière de commerce de biens (GATT), de services (GATS), de réglementation des investissements étrangers (TRIMS), de propriété intellectuelle liée au commerce (TRIPS) et de standards internationaux (OTC et SPS)
.
Néanmoins, le nombre de pays engagés dans le processus d’accession à l’OMC montre qu’elle exerce un effet d’attraction et ce malgré les difficultés que rencontre le cycle actuel de négociations.
L’OMC fonctionne selon une logique de club auquel il est nécessaire de " payer un ticket d’entrée " si l’on souhaite en devenir membre. L’accession constitue un processus pluridimensionnel porteur de coûts d’ajustement sectoriels et institutionnels que le requérant – terme officiel désignant le pays en accession – doit assumer. C’est à l’aune des effets transformationnels associés au processus qu’est jugée sa réussite ou non. Aussi, ce n’est pas tant la libéralisation qui est recherchée que l’impulsion et la gestion des transformations institutionnelles induites par le processus, celui-ci répondant à des visées transformatrices internes.
Le requérant doit satisfaire à deux objectifs : clarifier les changements qu’il serait amené à entreprendre afin de rendre son système de régulation économique compatible avec les dispositions des Accords de l’OMC et fournir une base concrète aux négociations sur l’accès au marché pour les biens et les services, c’est-à-dire les concessions en matière d’accès au marché.
Si l’objectif est d’amener le requérant à se mettre en conformité avec le régime de l’OMC, le processus comporte un biais en faveur des pays du groupe de travail qui ont l’exclusivité de la proposition. Le répondant doit prouver aux membres sa capacité à se mettre en conformité avec les dispositions de l’OMC et à réduire le niveau de protection de son économie.
De plus, s’ils estiment que les offres du requérant sont insuffisantes, ils sont en mesure de reconduire la négociation et, par conséquent, de reporter l’accession.
La nature même de la procédure, tant dans sa forme que dans sa substance, fournit des éléments d’explication de sa lenteur. Cela étant, l’accession à l’OMC constitue un moyen pour un pays de s’intégrer dans les structures de production et les réseaux d’échanges internationaux en dépit du coût de la procédure.
Les gains d’une ouverture multilatérale trouvent leur origine dans les enseignements de la théorie du commerce international puisqu’il s’agit de l’exploitation des avantages comparatifs. Un pays, exportant un bien pour lequel il possède un avantage comparatif, a tout intérêt à adhérer au régime commercial de l’OMC dont la logique repose sur l’accroissement des exportations dans le respect du principe de réciprocité
5. Ainsi, l’appartenance à l’OMC sécurise l’accès aux marchés pour les
exportations d’un pays, celles-ci bénéficiant désormais des droits en vigueur au niveau multilatéral
. De façon symétrique et partant du fait que l’un des effets de la procédure d’accession est la baisse des tarifs douaniers et des barrières non tarifaires, il peut en résulter une baisse du coût des importations. Le processus peut aboutir à un abaissement du coût des intrants et des biens intermédiaires importés par le pays.
Envisagée en ces termes, la procédure d’accession améliorerait l’efficacité productive de l’économie en accession d’un double point de vue : en consolidant l’avantage comparé à l’origine de la demande d’accession et en abaissant les coûts d’importation nécessaires à une stratégie de construction de capacité ou de diversification industrielle. Il convient toutefois de relativiser la portée de l’argument. Tout d’abord, il n’existe pas d’évidence statistique ou empirique que les accords de l’OMC améliorent la participation au commerce international des pays membres. Ensuite, il n’existe aucune garantie quant à l’amélioration de la compétitivité de l’offre nationale suite à l’accession à l’OMC.
Ainsi, la procédure peut aboutir à une réforme des dispositifs institutionnels relatifs à l’investissement et à l’investissement étranger plus particulièrement. En revanche, elle n’a pas vocation à définir les types d’investissements entrants ni à mettre en place un environnement interne au sein duquel le processus national d’accumulation de capitaux et de connaissance bénéficie de la présence des firmes étrangères. De même, elle peut conduire à des demandes de privatisation sans pour autant offrir de recommandations sur les entreprises à privatiser, ni sur le rythme ou la forme de cette privatisation. L’accession tend à accroître l’intensité de la concurrence, partant de l’hypothèse qu’une économie ouverte et concurrentielle est mieux à même d’amener l’économie sur un sentier supérieur de croissance compte tenu de l’effet attendu en matière d’allocation des ressources et de rationalisation des choix d’agents. Cela étant, la procédure ne délivre aucune recommandation pour ce qui est du régime de la concurrence (code et autorité de régulation) à mettre en place.
Le régime de l’OMC constitue une garantie pour les opérateurs économiques internationaux quant au respect des droits de propriété et, plus globalement, une garantie de respect des principes et des dispositions du droit commercial international. L’adhésion à l’OMC sécurise l’espace transactionnel et contractuel des opérateurs économiques internationaux et peut apparaître comme un facteur favorable d’attractivité du territoire du requérant.
- Quels enjeux pour l’Algérie ?
La lenteur de l’accession de l’Algérie à l’OMC est révélatrice des contradictions du processus de transformations institutionnelles et structurelles dans lequel est engagée l’économie algérienne. Cette dernière est confrontée à une double problématique : celle d’un pays en développement et celle d’une économie pétrolière peu diversifiée. Ces deux problématiques se recoupent puisque, outre la question de l’emploi résultant de la démographie du pays, le développement économique s’accompagne d’une diversification productive qui réduirait la dépendance de la croissance algérienne aux fluctuations exogènes de ses ressources en hydrocarbures. Simultanément, de l’articulation des politiques commerciales et industrielles, principaux instruments de la diversification productive, dépend la réussite d’une stratégie de développement. Aussi l’accession à l’OMC est au coeur du régime de croissance en économie ouverte de l’Algérie
Le choix de l’ouverture à la concurrence internationale opéré au début des années 1990 induit une adaptation aux normes et clauses du multilatéralisme commercial. Le fait que la procédure possède un fort contenu juridique implique une transformation des régulations économiques intérieures, régulations déterminantes de la qualité de la croissance d’une économie nationale. L’accession renvoie inévitablement à des considérations commerciales et productives (exploitation des avantages comparatifs, amélioration de la spécialisation) qui en font la matrice à partir de laquelle la trajectoire économique de l’Algérie sera définie.
Paradoxalement ce sont les transformations structurelles et institutionnelles dont est porteuse l’accession qui en expliqueraient la durée dans le cas algérien. Plus précisément, les transformations internes induites et contingentes de l’accession entreraient en conflit avec les dispositifs allocatifs et redistributifs caractérisant le régime de croissance algérien. En ce sens, l’accession impacte sur les équilibres du système national d’économie politique algérien. L’achèvement de la procédure ou dans une moindre mesure toute avancée notable dépend de la résolution de ces contradictions et de la capacité de gestion des nouveaux équilibres internes, deux éléments qui relèvent fondamentalement des choix des autorités algériennes.
En l’état actuel, l’Algérie a achevé ses négociations avec le Brésil, l’Uruguay, Cuba, le Venezuela et la Suisse, et elle doit encore faire de même avec l’Union européenne, le Canada, la Malaisie, la Turquie, la République de Corée, l’Équateur, les États-Unis, la Norvège, l’Australie et le Japon. Du point de vue sectoriel, les pays du groupe de travail ont indiqué qu’un effort substantiel demeure attendu de la part de l’Algérie dans les domaines suivants : entreprises d’État, prix des hydrocarbures, droits de commercialisation et présence commerciale, régime fiscal (TVA et autres taxes à la consommation), subventions à l’exportation.
L’avantage comparatif de l’Algérie se concentre dans les produits énergétiques et ses exportations ne rencontrent pas de droits de douane prohibitifs
, particulièrement vis-à-vis du principal partenaire commercial : l’Union européenne.
Enfin, l’objectif affiché d’une diversification de l’offre de biens et services et de la structure des exportations est-il possible au travers de l’accession à l’OMC ? Rien n’est moins sûr car telle n’est pas la vocation de la procédure. La diversification productive et la réduction de la dépendance vis-à-vis des hydrocarbures résultent d’un ensemble de politiques (politique industrielle, politique de R&D, politique d’infrastructures) et de l’action combinée de plusieurs variables (cadre règlementaire et institutionnel, climat d’investissement, bonne gouvernance, disponibilité de capital humain) sur lesquels l’accession à l’OMC n’a que très peu d’effets directs.
Les modalités d’insertion internationale de l’économie algérienne indiquent que l’enjeu de l’accession ne se situe pas du côté des exportations mais de celui des importations et de la libéralisation du marché intérieur.
Or, le choc concurrentiel de l’ouverture et de la mise aux normes multilatérales peut conduire, cela est déjà le cas, à une déstructuration du système productif. L’intensification de la concurrence internationale est susceptible d’avoir des effets irréversibles en dynamique sur le tissu industriel national.
L’analyse économique met en avant le rôle des institutions, sans préjuger de leur forme, et du changement institutionnel dans la qualité des performances économiques d’une nation. Toute politique économique repose sur des fondements institutionnels sans lesquels l’ouverture des marchés ne peut être ni réussie, ni politiquement soutenable.
Plus particulièrement, la politique industrielle ne peut obtenir des résultats qu’à condition d’être attentive à l’environnement institutionnel. Or, la dimension institutionnelle semble problématique dans le cas des réformes engagées en Algérie jusqu’à présent.
l’Algérie a réussi les réformes de " première génération " conduisant à la stabilisation de l’économie et au maintien des grands équilibres macroéconomiques. Cependant, elle n’arrive pas à réussir les réformes de " seconde génération " (réformes fiscales, financières, libéralisation et régulation des marchés, progression de l’état de droit).
C’est moins l’adoption faciale des réformes que leur mise en oeuvre qui est problématique. Ainsi, la Banque mondiale insiste sur le problème posé par des " cadres réglementaires incomplets " et des " cadres institutionnels fortement fragmentés " [Banque mondiale, 2006]. Les redéfinitions permanentes des règles du jeu peuvent être interprétées comme la manifestation de l’absence d’une vision d’ensemble des réformes en matière de privatisation, de régulation sectorielle, d’autorisation d’importation et de vente sur le marché national ou d’investissement direct.
Compte tenu de l’importance du secteur des hydrocarbures (pétrole et gaz) en termes de PIB, de revenus d’exportations et de fiscalité (98 % des recettes d’exportations, 48 % de la valeur ajoutée, 28 % de la richesse nationale et 80 % des recettes fiscales sont liées au secteur), l’Algérie présente les caractéristiques types d’une économie pétrolière. Au-delà de son poids macroéconomique, le secteur des hydrocarbures est au coeur de l’économie politique algérienne, qu’il oriente vers une logique d’allocation et non de production. Il en résulte un système d’économie politique reposant sur la rente qui fait que la captation puis la redistribution des recettes pétrolières revêt une dimension à la fois économique et politique. L’ouverture économique constitue l’un des facteurs de redéfinition de ce fonctionnement. A ce titre, elle est porteuse d’enjeux de production, mais surtout de distribution de richesses. C’est pourquoi les réformes induites par le processus d’accession (révision des systèmes d’autorisations administratives, des licences d’importation, des procédures douanières, des conventions fiscales, remise en cause des monopoles commerciaux, refonte de la politique de soutien et de subvention, clarification des législations nationales en matière de foncier, transparence de l’action économique et sociale des pouvoirs publics) ont des conséquences en termes productifs, allocatifs mais surtout distributifs. Elles heurtent de ce fait les dispositifs socio-économiques de distribution de la rente.
L’ouverture commerciale et aux investissements directs, et plus globalement le volet international des réformes économiques, sont appréhendés sous l’angle de la perte de souveraineté. Toutefois, l’idée de la perte de souveraineté n’est pas utilisée d’un point de vue idéologique (nationalisme économique et projet national de développement), mais en raison de la crainte de perdre la maîtrise sur les activités et les comportements économiques, maîtrise constituant un élément-clé de la légitimité politique du régime. D’une part, le renforcement de la dépense budgétaire constaté ces dernières années n’a pas été alloué à l’accroissement de la capacité productive de l’économie ou à orienter la trajectoire de croissance et de spécialisation vers des secteurs en mesure d’engendrer des externalités positives sur le reste du tissu industriel. D’autre part, et en droite ligne de ce qui précède, l’ouverture a engendré une stratégie d’adaptation du système d’économie politique algérien non dans le sens de l’émergence de groupes socio-économiques industrialistes, mais plutôt dans le sens d’un développement de nouveaux réseaux dont le principal objectif est de disposer d’un accès privilégié aux ressources politiques, une sorte de " capture de l’Etat ".
On le voit donc assez bien , l’aisance financière dans laquelle se trouve le pays jusqu’à présent est plus utilisée comme moyen de compensation des groupes socio-économiques que pour impulser des réformes de structure en vue d’une croissance économique diversifiée. Jusqu’à présent, ce processus vise l’adaptation aux modalités changeantes d’exercice du pouvoir et aux formes d’insécurité économique qui prévalent en Algérie (état de droit défaillant, sous-développement des secteurs bancaire et assurantiel, crédibilité des relations de contrat, faiblesse des mécanismes institutionnalisés d’expression). Aussi, les autorités algériennes sont au coeur d’une dynamique contradictoire de " réformes sans changement ". Outre les facteurs abordés précédemment, la prise en compte des effets du processus d’accession sur l’équilibre de l’économie politique domestique algérienne permet une levée partielle du paradoxe entre le consensus politique sur l’accession à l’OMC et l’absence d’avancées notables.
La volonté de maîtriser le processus conduit le décideur politique à vouloir " choisir " ses partenaires et le périmètre de l’ouverture, éléments qu’il estime non satisfaits dans le cadre multilatéral. C’est ce qui explique, en partie, pourquoi l’Algérie a choisi la ratification d’un accord d’association avec l’Union européenne plus contraignant que ceux de l’OMC et pourquoi elle privilégie la négociation d’un accord de libre-échange avec les Etats-Unis aux dépens de l’accès à l’OMC.
